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关于国有林场改革有关问题的思考
来源:青海园林网   浏览:2305   时间:2012-7-9 11:15:49
 
关于国有林场改革有关问题的思考   2012-5-16 16:38:25

    2012年3月5日,国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出,要启动国有林场改革试点。目前,国有林场改革试点工作正在河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7个省开展,原则上要求两年内完成;其它省区也从实际出发,以不同方式研究推进国有林场改革。
在这样的背景下,系统研究思考国有林场改革有关问题,对于促进改革工作顺利开展大有益处。
    充分认识国有林场改革的重要意义
    国有林场是国家为加快森林资源培育、保护和改善生态环境,在无林少林、荒山集中连片的地区建立的以造林为主的林业基层事业单位。截至2011年底,全国共有国有林场4855个,分布在31个省(区、市)的1600多个县,其中省属国有林场占10%,地市属国有林场占15%,县属国有林场占75%。林地面积8.7亿亩,现有职工75万人,其中在职职工48万人,离退休职工27万人。开展国有林场改革,对于生态保护、林业建设、林场发展和职工就业增收具有重要意义。
    国有林场改革是构建国土生态安全体系的需要。根据全国第七次森林资源清查数据,我国林地面积45.6亿亩,森林面积29.3亿亩,森林覆盖率20.36%。总体上看,我国仍是森林少、生态脆弱的国家。森林覆盖率不到世界平均水平的2/3,人均森林面积不到世界平均水平的1/4。在林地面积中,集体林地27.4亿亩,国有林地18.2亿亩。国有林场管护着全国近1/5的林地和近1/2的国有林地以及生长于其上的国有森林资源,是我国林业生态体系的核心部分。国有林场中有3900多个地处大江大河中上游、主要湖泊水库、各大风沙区和黄土高原等生态脆弱地区,管护公益林面积达6亿亩(其中国家级公益林3.8亿亩)。据统计,长江上游有703个林场,管护面积0.8亿亩;黄河中上游有1150个国有林场,管护面积3.93亿亩;有1212个国有林场成为长江上游、黄河中上游国家天然林保护工程的主体,保护林地面积2.3亿亩,占全国天然林保护工程保护面积的25%。在部分生态重点省区,国有林场的森林资源占有很高的比例,如青海有林地面积和森林蓄积量的90%以上在国有林场,山西为68%和82%、甘肃为67%和53%、陕西和宁夏也都在60%以上。国有林场也是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在。新中国成立以来,国有林场累计封山育林约1亿亩,抚育改造天然疏残林约2.7亿亩,形成森林面积百万亩以上的林场和林场群约200处。国有林场不仅承担着维护国家生态安全的重任,而且是生物多样性保护的重要区域。国有林场拥有森林、草原、湿地和沙漠等多种自然生态系统,具备丰富的野生动植物种类资源,是野生动物的重要栖息地,对保护生物多样性具有独特作用。我国在国有林场内已建立自然保护区1300多个,约占全国森林自然保护区面积的40%,表现在保护生物多样性方面,国有林场具有重要地位。总之,搞好国有林场改革,对于促进国有林场更好地发挥其在构建国土生态安全体系中的作用具有重要意义。
    国有林场改革是增加森林碳汇、应对气候变化的战略途径。应对气候变化是国际社会面临的重大问题和共同责任。森林通过光合作用,吸收大气中的二氧化碳,放出氧气,维护着地球碳平衡和人类生存,是陆地上最大的碳储库和最经济的吸碳器,减少森林损毁、增加森林碳汇作为应对气候变化的有效途径,已经纳入国际规则。国有林场是我国森林资源培育中最稳定的阵地、国家重要的森林资源战略储备和森林资源精华之所在,也是增加森林碳汇的重点和潜力所在。据初步测算,全国国有林场森林植被碳储量达20多亿吨,占全国森林植被总碳储量的1/4以上,固碳释氧作用巨大。当前,国有林场平均每公顷森林蓄积量为88立方米,仅为世界平均水平的67.7%,为林业发达国家的1/3左右。开展国有林场改革,对于加快荒山绿化,加强森林培育经营,提高森林质量,增加森林碳汇,实现胡锦涛总书记向世界作出的“到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷、森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”的庄严承诺,充分发挥林业在应对气候变化中的特殊作用,具有重要意义。
    国有林场改革是改善城乡生活环境、提供公共服务的重大举措。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,森林以其降解污染、改善小气候、增加森林景观、美化生活环境等方面的独特功能,得到人们的普遍认同,走进森林、享受自然成为人们新的生活方式。多年来,许多国有林场利用其丰富的森林风景资源,相继建成了2000多处森林公园,不仅为人们休闲、游乐提供了重要场所,而且为提升城镇的品位和形象、改善经济发展环境和当地居民的生活环境发挥了不可替代的作用。建设森林城镇成为城镇现代化建设的重要标志,成为最受居民欢迎的民心工程、德政工程,被地方党委、政府列为最重要的基础设施、公共服务建设内容。最近,北京市委、市政府决定2012年投资100亿元在城市平原区营造25万亩森林,成为城市基础设施建设、为市民提供公共服务最重要的行动。开展国有林场改革,必将有效推进国有林场发展,进一步改善1600多个县(市、区)的基础设施,为数亿居民提供更加优美的生活环境和更加良好的公共服务。
    国有林场改革是促进林场摆脱困境的需要。几十年来,国有林场一直扮演着生态脆弱地区的重要生态屏障和森林资源储备基地的角色。随着森林分类经营和天然林保护工程的实施,国有林场的绝大部分森林被划为生态公益林,使本来不多的木材生产收入进一步减少,由于国有林场多数处在老少边穷地区,当地财政无力为其投入。国有林场处于基础设施建设无资金、造林经营无经费、职工工资无来源的“三无”状态,使其处于无力发展的境地,且呈现日益萎缩的趋势。国有林场改革发展面临四大难题:一是定位不清、体制不顺。长期以来,国家将国有林场定位于生产性的事业单位,职工身份既不是产业工人,又不是事业单位员工,也不是农民,在管理上,国家只给林业建设投资,林场的生产、技术和管理人员不列编制不给经费,经营好的林场还要上缴利润,但现状是可采资源减少,林场收入锐减,国家林业重点工程建设项目多不在国有林场,无建设资金,创收困难,“企不企、事不事、工不工、农不农”的定位与体制,与国有林场的性质与任务不适应。所有困难、矛盾与问题都与此有关。二是人员就业开支压力大,社会负担重。由于建场早,林场离退休职工日增,采伐任务少,造林抚育缺资金,使林场富余人员多。由于林场收入下降,各项投入严重不足,社会保障制度不健全,不少林场富余职工无钱分流安置,退休职工的补发工资和职工工资无力按时足额发放。部分职工基本养老等社会保障问题尚未得到妥善解决。由于地处偏远,相当一部分林场还自办学校、医院等社会事业,增加了林场的支出负担。三是基础设施严重滞后。林场大多建于上世纪五、六十年代,加上国家投资不足,基础设施缺失老化现象严重。近几年因受国家投资限制,只对极少数林场的部分基础设施进行了改善,大部分林场、管护站基础设施建设落后,林业职工生产生活条件十分艰苦,大多数职工的生活水平、生存状况远不如当地农民。四是债务缠身。由于政府投入不足甚至没有投入,大多靠贷款造林育林、发展多种经营,不少林场使用了世界银行贷款,负债经营。据统计,全国国有林场拖欠职工社保费、职工工资和金融债务共309亿元。由于林场可采森林资源下降,国家又实行限采伐制度,不少商品林改为公益林,致使许多林场木材产量减少,收入下降,还债困难。改变这种状况,需要抓紧推进改革,建立科学合理的体制机制。
    国有林场改革是维护社会公平,使林场职工共享发展成果的需要。目前,一方面,广大林场职工担负着生态保护与生态建设的重要任务,从事着为社会提供生态产品的重要工作。另一方面,全国80%的国有林场处于贫困状态,据国家林业局统计,林场职工实际收入每年仅1.4万元,远远低于其他行业职工平均工资水平,相当一部分职工基本养老和医疗仍未得到有效保障。林场职工的贡献与所得严重不相对称。如果这一问题长期得不到解决,将会严重影响国家生态建设大局和林区社会稳定。因此,国有林场改革势在必行、迫在眉睫。
    国有林场改革的实践
    对于国有林场改革,党中央、国务院高度重视。2003年,《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)明确提出要深化国有林场改革。2008年,《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要扩大国有林场改革试点。2010年,《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)和政府工作报告都明确提出要启动国有林场改革。
    为贯彻落实中央文件精神,近年来,国家林业局、国家发展改革委、财政部等对国有林场改革相关的管理体制、经营机制、森林资源管理等问题进行了深入研究。2010年5月,国务院第111次常务会议指出,推进国有林场改革,对于改善国有林场落后面貌,促进国有林场又好又快发展,确保林区社会和谐稳定,具有重要意义。要充分估计改革的艰巨性和复杂性,统筹考虑国有林场和国有林区的改革。按会议要求,国家林业局和发展改革委牵头成立了国有林场和国有林区改革工作小组。2011年10月,经国有林场和国有林区改革工作小组会议审议,将河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7个省作为全国国有林场改革试点省,其中江西、湖南两省全省铺开,其他省选择部分地市试点。试点工作原则上要求在2年内完成。同时,提出国有林场改革试点要坚持因地制宜、分类指导,统筹兼顾、突出重点,以人为本、保障民生,中央指导、地方负责的原则。
    尽管中央没有出台统一的改革政策,但部分省区从当地实际出发,以不同方式推进国有林场改革,各地财政给予了大力支持。湖南省从2007年开始,按照“进得来、缴得起、养的了、可衔接、能持续”的原则,将全省国有林场及其职工全部纳入了养老保险范围。福建省国有林场通过财政补助的方式,参加了事业单位养老保险。云南、江西、内蒙古等省区大力推进国有林场分离办社会职能工作,通过财政补助的方式,将林场所办学校、医院、代管村镇等移交地方政府管理,大大减轻了林场负担。山西、新疆、甘肃、青海等省区积极实施国有林场转制,经费纳入预算。这些改革措施,反映了国有林场健康发展对体制机制的客观要求,也体现了这些省区广大林业工作者、各级政府决策部门对林业发展改革问题的正确认识。在各地改革相关工作稳步开展、试点工作有序推进的同时,应对国有林场改革有关问题也在进行研究。
    准确把握国有林场改革思路、方向和原则
    推进国有林场改革是贯彻中央文件精神,维护国家生态安全,改善林区民生,促进国有林业持续健康发展的迫切要求。随着集体林权制度改革的深入推进,集体林地已经基本承包到户,集体林已成为受法律保护的农民个人财产,集体林地和集体林为农民增收致富的经济功能相应更加突出。作为保护和管理国有森林资源的国有林场,要强化其在林业生态建设中的主体作用,突出其保障生态安全的重要功能。国有林场改革不是为了单纯的甩包袱和搞活林场经济,而是要通过完善和创新体制机制,使这部分珍贵的国有森林资源在我国林业生态建设中发挥更大的作用。这是国有林场改革的根本目的所在。
    我们认为,推进国有林场改革的总体思路应该是,从当前以及今后国有林场在我国生态建设中的地位、作用出发,将现有国有林场全部界定为公益型事业单位,明确其主要职能是保护和培育国有森林资源,维护国家生态安全和木材安全。根据公益型事业单位改革要求,按照精简、效能的原则,分离办社会职能,重新核定事业编制。在此基础上,经费实行收支两条线管理,即国有林场人员经费和机构经费纳入同级财政预算予以保障,国有林场抚育采伐、森林旅游等经营收入上缴同级财政。
    一是坚持公益性质,明确国有林场改革方向。国有林场管理的8亿多亩的国有林地及其林地上的几十亿立方米木材蓄积,是国家代表全体人民占有管理的重要的公共资源和资产。从长远看,未来我国国有森林资源应当主要发挥生态功能和为社会公众提供社会服务职能,例如休闲、旅游等,使更多公民都能走进森林、接触自然、放松心情,这对于实现公民个人的内心和谐、人与自然的和谐,进而构建和谐社会有着重要意义。国有林地和森林资源对全体公民而言十分珍贵,坚持其国家所有、公共享有的特征非常必要,改革过程中应该保全这部分资源和资产,任何人不能随意处置国有林地和森林资源,尤其不能以改革的名义私分林地,或确权给小集团、部分人,导致本属公共所有的资源资产的流失,更不能通过私分和变卖等方式将其私有化。总之,国有林场具有明显的公益性特征,国有林场改革应坚持公益性取向。
    由于历史原因,一些省区还存在国有林场代管集体林地,甚至代管农村村组的情况。对此,应该在符合集体林权制度改革要求、尊重农民意愿的前提下,允许地方探索具体的经营机制。
    二是坚持生态优先,充分发挥森林生态效益。据统计,全世界国有森林面积占森林总面积的70%以上。国有林在世界各国的林业中所占比重不尽相同,所承担的目标也各有侧重。目前,西方发达国家逐渐开始弱化国有林的经济作用,转向强调国有林的生态作用。从我国实际出发,借鉴国外经验,国有林场改革要把实现生态效益和社会效益的最大化作为优先目标,以适应生态文明建设对林业的多样化需求。要通过建立科学合理的体制、机制,促进新造林,扩大国有林地面积,促进森林抚育,提高林分质量,促进森林资源的综合经营和科学利用,因地制宜发展林业产业,为经济社会发展、建设生态文明提供丰富多样的森林产品和生态服务。
    三是坚持以人为本,促进国有林场可持续发展。“以人为本”是科学发展观的核心,也是国有林场改革过程中必须坚持的原则。长期以来,近50万的在职职工和27万退休职工,为国有林场建设和国有林培育付出了心血,改革过程中要把解决好职工社会保障、就业及危旧房改造等涉及林场职工切身利益问题放到突出位置。
    四是遵循自然规律,确保林场经营体制与林木生长规律相契合。林木生长具有长周期性,从种植到形成比较稳定的生态系统,获得较好的生态经济效益,需要几代人长期持续不断的培育才能实现。任何过分强调经济利益,特别是以追求短期利益为目标的体制机制设计,都不利于林木生长及生态公益效益的发挥,甚至造成森林资源的破坏性利用。因此,在国有林场改革过程中,需要建立与林木生长规律相适应的稳定体制机制,使之符合林木生长的周期特点。
    国有林场改革的对策与建议
    通过推进国有林场改革,逐步理顺国有林场管理体制,创新经营机制,规范运行管理,分离林场办社会职能,妥善解决历史遗留问题,稳步提高职工收入,实现社会保障全覆盖,使森林资源得到有效保护和发展,林场生态和社会功能明显增强。
    一是实行事社分开,分离林场办社会职能。把目前由林场承办的学校、医院等社会服务机构从林场剥离出去,交由当地政府管理。一方面,使林场职工及子女能够享受社会公共服务;另一方面,也从根本上减轻林场办社会的负担。
    二是理顺管理体制,合理设置内部管理机构。按照“精简、高效、协调”的原则,结合国有林场实际,合理设置内部管理机构,强化资源资产、计划财务、生产经营等基础管理制度,严格考核机制。将国有林场改革与国有事业单位改革、行政管理体制改革相结合,改革国有林场人事劳动制度,除必需的行政管理、技术、执法等人员定岗定编外,其余人员采取购买服务方式进行管理。为保证改革的稳步推进,可以考虑利用定编不定岗,富余人员逐步消化的方式,最终过渡到定编定岗。
    三是创新经营机制,调动广大职工的积极性。把国有林场改革与解决职工就业和改善林场基础设施条件有机结合起来。鼓励国有林场在确保生态和社会功能发挥的前提下增加经营收入。对林场上缴的经营收入,同级财政按照“收支两条线”管理要求,按一定比例返还林场,用于林场改善公益性设施建设。积极发展职工家庭自营经济,职工除了可以承包荒山造林外,还可以承包中幼林抚育、低效林改造等生产经营项目,也可以结合林场经营实际与职工自身经济状况积极发展森林旅游服务、林下种植和养殖等适宜家庭经营的项目,既使森林资源得到有效保护,又使职工获得应有收益。
    四是调整产业结构,提高国有林场自身效益。一要积极探索公益林经营模式。在确保不降低防护功能前提下适度抚育、改造、引入阔叶树种,以提高生长量,稳定林分结构,具备条件的可以增加珍贵树种种植。这既能增加调节气候,提高固定二氧化碳的能力,也可更好地满足社会经济发展需要。二要科学培育商品用材林。在立地条件好的林地上发展绿化苗木和工业原料林等,提高经济效益,壮大林场经济,增加职工收入。三要调整产业结构。在保护好森林资源的前提下,根据林场自身资源优势,发展林下经济,如种植森林药材、森林蔬菜,进行林下养鸡、养羊、养牛等绿色养殖,积极发展名特优新经济林、花卉苗木、森林旅游等新兴产业的发展,培养新的经济增长点。
    五是加大投入力度,实施积极扶持政策。一要将编制内人员全部纳入财政预算。二要支持解决好国有林场职工基本养老、医疗等社会保险的缴费问题。三要对国有林场发展营造林和森林抚育,发展林下种养殖业以及林地管护给予支持。四要以棚户区改造工程为契机,支持国有林场危房改造,分期分批解决职工住房,彻底改善职工生活居住条件。
    客观的说,目前国有林场困难较多,推动改革、促进发展需要较多的投入。但从发展的眼光看,国有林场所拥有的数亿亩林地和林木是重要的资源,也是巨额的资产,与之相比,付出一些投入是很值得的。同时,国有林场在职人员年龄结构决定了在未来十年内,安置职工的压力将完全消除。也就是说,困难是暂时的。再说,解决好了体制机制问题,国有林场本身可以利用其丰富的林地资源,通过发展林下经济、开展多种经营,仍可以取得可观的收入,在一定程度上减轻财政压力。因此,各级财政部门一定要把眼光放远一些,一定要有大局观念,克服畏难情绪,尤其要防止出现甩包袱的危险想法,因为有可能甩掉的是一个金包袱。
    六是实行科技兴场,加强人才队伍建设。有计划地采用先进林业科学技术和现代林业管理手段,保护培育森林、开发利用资源、建设管理林场。重点抓好现有林场科技成果和实用技术推广应用,科学编制林场发展规划和经营方案,加强经营管理,集约经营森林,逐步使国有林场生产建设和经营管理走上科学化、规范化轨道。此外,加强国有林场人才队伍建设,通过开展以岗位培训为主的职业技能培训和管理干部培训,积极引导林场干部职工解放思想、开拓创新、艰苦奋斗、真抓实干,促进国有林场持续、快速、健康发展。
    七是严格依法治林,加大林业违法案件查处力度。由于气候变化等多种因素,森林火灾和林业有害生物呈高发态势。要加大林业灾害防控力度,尽可能减少灾害损失。随着国家加大耕地保护力度,一些建设占地项目开始向林地和湿地转移,林地和湿地保护难度加大。乱占林地,盗伐、滥伐案件时有发生。因此,必须加大对林业违法案件的查处力度,以遏制这类现象的发生,更好地保护国有林场林地和森林资源,从而使国有林场在加快我国生态建设和保障生态安全方面发挥更大作用。
作者:农业部财政司副司长 褚利明
( 来源:中国绿色时报 )
 
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